文：张晓亮 出处：光明观察 2007年12月
开先河，辟独径，关注农民工的生存与发展。
随着中国现代化进程的加快，一个特殊的群体，一个倍受关注的群体，中国农民工登上了历史舞台。农民工也因此成为当代中国现代化进程中出现的重大社会现象。农民工问题的解决不光与“三农‘问题有关，与城市化有关，而且与中国阶层结构的变化相关，农民工已成为中国新生的工人阶级，因此解决农民工问题的政策，是一种重要的经济、社会与政治基本决策，是影响与制约中国当代现代化进程的重大政治事实。研究这个重大的政治事实，具有深刻的历史性。《中国农民工政策研究》是作者刘小年先生的博士论文，作者以独特的视角、敏锐的眼光对中国的农民工政策进行了审视，从文本、政治和制度层面，对这个命题进行了现时的审视和解答，其言不拘一格，其理则给人洞天，开人茅塞，启迪智慧。
关于农民工的研究、关于农民工的学术探讨、关于农民工的各种著作曾出不穷。到目前为止，从各种学科、各种方法、各种角度研究的专著、著述以超过千种。但是不仅在政策科学领域没有成系统的专门研究成果，就是在其他介入农民工政策研究比较多的经济学、人口学与社会学领域也没有这种研究成果的出版。中国农民工政策在“夹缝”中发展。另一方面，当代中国政策科学发展的一个基本的方向就是本土化。然而本土化政策发展的核心就是直面中国社会政策的实践，中国农民工政策的研究无疑是政策本土化研究过程中一个重要的课题。但是本土化的作品依然凤毛麟角，《中国农民工政策的研究》无疑起到了一个抛砖引玉的作用。
一、文本解读
科西克在《具体的辨证法》中提到，“文本的历史就是它的解释史。文本的客观意义和内在问题，必须放在一定的‘理智环境’和社会历史实在中加以解释方能揭示出来。”[1]（P119、125）文本是中国农民工政策的历史记录，研究中国农民工政策应该先从这种文本的阅读开始。
首先，政策科学的综合性，需要运用解释学方法进行解读与研究。政策科学是一门综合性的学科，主要表现在一方面其处理的对象具有高度的综合性。这种对象即公共政策是一种复杂的社会公共管理现象。[2]（P23）另一方面，政策科学是一门跨学科的民主科学，是多种科学方法的实验田。其次，公共政策与文本的相关性，表明可以对公共政策进行一定程度的文本学解读。一方面，公共政策的基本载体之一或者主要载体就是各种格式的公文或文件。无论是传统的纸制形式，还是现代信息媒介（包括各种光盘、数据库、多媒体等等各种形式），但其都一个共性，即可以通过语言与文字表达，或者说它总是表现为一种文本。其三，政策文本存在一定的解读空间。政策文本不是一眼就可以看明白的，或者是理解的；同时政策文本也容易引起别人的误解和争议。因此，由于政策文本的特殊性，就衍生了一系列的政策文本解读任务。诸如：如何分辨各种政策因素在政策过程中的地位、如何处理他们的关系、如何解决这种复杂的矛盾、如何推进政策过程的效率、如何更好的实现政策的人本精神等等。[3]（P10 P11）
到目前为止，对中国农民工政策进行系统的学术研究到目前为止还是一片空白。因此，进行中国农民工政策的文本学解读，可以看成是一中政策研究方法上的革新，更有填补学术空白的意义。二是中国农民工政策在延续中积累了成千上万的可供阅读的文本。各种文本反映的是中国农民工政策的客观事实，对中国农民工政策的文本解读具有重要的意义。三是虽然目前也存在一些文本的解读方法，但都是非系统性的，存在明显的问题，《中国农民工政策研究》以系统的文本学研究进一步还原了中国农民工政策发展的真面目。四是对农民工政策的解读也在一定程度上印证与反省了政策科学。即在中国农民工政策时间的研究中，引证政策科学主流理论，同时反省这种理论，根据这种时间提出新理论，为政策科学的发展作出中国式的贡献。[3]（P15 P16）
二、政治解读
著名的政治学家拉斯韦尔曾经指出：政治学是关于谁得到什么，何时得到与如何得到的学问。[4]政治过程是怎样的，为什么一种利益可以得到表达，另一种利益却无人问津？为什么表达了的利益有的可以经过政策得到有效的执行，
有的却没有执行或者执行效率低下？等等。这些问题构成了政策科学自诞生以来理论界探讨的中心课题。因此，在解读一个政策的过程中，分析这种政策文本之下的政治过程，分析这种政策的利益分配情形就显得十分必要。
公共政策是人的社会利益的公共的、权威的、主要的分配与管理机制。本书中研究的中国农民工政策分配的利益是指中国农民工要处理的对象：即物质生产的利益，也就是由农民工的劳动与生产条件相结合产生的物质财富。社会利益的管理方式主要以计划—市场、民主—专制等四重因素相结合的方式进行。在中国当代，其显示的公共政策方式，就是以特有的社会主义民主的计划与市场相结合的机制运作的。当前中国农民工政策处于一个扶持农民工进城务工的阶段，它的利益分配的取向是公平。表现出了以下几个特点：一是向农民工倾斜；二上向城乡统筹；三是走向工农合一；四是走向统一的市场；五是走向全面的发展。但是，这也在一定程度上决定了中国农民工具有中国现代化政策之特征，政府主导。具体来讲，有三方面的特征，即以秩序为支点进行互动，在互动中政策企业家作用突出，互动效率比较低
等。这些也说明了中国农民工的政策过程存在一定的缺陷。但是随着中国现代化进程的加快，政府执政理念的变迁，政府推行政策的能力进一步的加强，社会对政府信心的加强，中国农民工政策会逐渐走上一个新的台阶。[3]（P77 P78 P88）
三、制度解读
在中国农民工政策文本解读与政治解读的基础上，作者接着从制度变迁的角度探讨了中国农民工政策的发展。因为制度变迁总是在一定的环境下进行的，其目标又是追逐利润，且具有一定的路径依赖。
首先，任何的制度变迁都是在一定的环境下进行的。在制度分析的框架中，环境扮演着重要的角色，它是制度变迁的重要条件，同时也是制度利润的源泉。其次，政策利润是公共政策发展的动力所在。制度学派认为，追逐利润是制度变迁的第一行动集团的推动力，从而在他们的推动下，实现制度变迁的团体的整合，并最终在这种动力的鼓舞下，实现制度变迁。因此政策利润的空间也在一定的程度上决定着公共政策的实施效果。[3]（P162）其三，诺思认为，路径依赖类似于物理学中的"惯性"，一旦进入某一路径（无论是"好"的还是"坏"的）就可能对这种路径产生依赖。某一路径的既定方向会在以后发展中得到自我强化。人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择。好的路径会起到正反馈的作用，通过惯性和冲力，产生飞轮效应，政策的展因而进入良性循环；不好的路径会对起到负反馈的作用，就如厄运循环，政策的执行被锁定在某种无效率的状态下而导致停滞。而这些选择一旦进入锁定状态，想要脱身就会变得十分困难。[5]（P274）制度学派认为，制度变迁具有路径依赖的规律，由于公共政策本身也是一种重要的社会公共事务，因此，必然也有某种程度的路径依赖。因此研究路径依赖对公共政策的执行以及制度的变迁起着重要的作用。
中国现代化到目前为止已经进入了城乡统筹发展的新阶段，从政策环境的角度来看，这实际上已经构成了中国农民工政策发展的新环境。作为城乡统筹的这种政策环境，对中国农民工之发展来讲，既有有利的因素也有不利的因素。新的环境的形成，必然会对其中的政策提出新的要求。[3]（P153）因此了解、解读中国农民工政策的环境也就显得尤其重要和必要。政策的实行，讲求政策的收益和政策的实施效果。政策的发展在一定的利润空间的牵引下变迁。关注和研究中国农民工的政策利润问题，一方面是对当前研究现状的一个回应，从整体上把握中国农民工政策发展中的利益变化轨迹。另一方面，以人——中国农民工政策主体、以政治——中国农民工政策来做事，获取政策利润，并实现政策发展的过程，以这样一种逻辑链条，来达到中国农民工政策之研究的返本开新。路径对人类社会的发展具有重要的意义，这种意义表现在一种人类行为选择上的路径依赖。中国的政策发展大体上是一种渐进式的发展。中国农民工政策作为现代化政策的一个子系统，从而决定了其发展进程上要具有中国现代化政策发展的渐进主义特色。[6]（P174—178）由于农民工群体的特殊性，以及发展任务的艰巨性，改革的阻力和风险也相当的大，采取试错法，实行渐进式的改革，就是一种合理的思路。
综观全文，作者从政策过程的角度，系统地研究中国农民工的行为，即分析农民工对政策的反作用。这种反作用从系统与环境关系的角度可以区分为两类，即：农民工为了自己的利益与其它利益相关方互动，以顺从的态度参与政策过程和以主动的态度影响政策过程。在现实生活中，则主要表现为农民工的表达、执行与选
择等行为。提出这样的主题，直接回应了农民工研究的发展要求。这种要求就是进一步拓展农民工研究的范围以及在研究上更加贴近农民工的生活，以人为本。而且，这样的研究主题，不仅可望弥补农民工研究在与政策相关的行为的系统分析上的空白，还有可能在政策科学的研究上开辟新的阵地。这块待开发的处女地，就是政策科学中关于界线上生存主体的行为研究。所谓界线上生存主体，在本文中指的就是农民工，他们的生活包括政治生活都处于一种边缘化的状态。对于像农民工这样的界线上生存者，其参与与影响政策过程的行为，政策学界则极少有人注意或进行完整的研究。因此，本文的研究对于丰富政策科学宝库是有意义的。此外，由于农民工群体的特殊性，本文的研究对于弱势群体保护、对于社会公平与正义的实现等都是有不言而喻的价值的。在政策实践上，本文从农民工的需要出发，分析他们的政策活动，提出相应的政策建议，对于政府推进以人为本的决策、解决三农问题、实现城乡协调发展与现代化等都有一定的参考价值。（本文原载斯为盛评论2007年第12期）
[作者简介] 张晓亮（1983—），山西左权人，中南大学政治学系07级研究生
参考文献：
[1]科西克，《具体的辨证法》，北京：中国社会科学出版社，1989年
[2]拉雷N.格斯顿，《公共政策的制定：程序和原理》，朱子文等译，重庆：重庆出版社，2003
[3]刘小年，《中国农民工政策研究》，长沙：湖南人民出版社。2007年版
[4]哈罗德.D.拉斯韦尔，《政治学》，杨昌裕译，北京：商务印书馆，1992年
[5]R.科斯，A.阿尔钦，D.诺尔斯，《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，1994年（2002年重印）
[6]卢现祥，《新制度经济学》，武汉：武汉大学出版社，2004年版
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